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冯奎:优化中心城市和城市群治理,促进西部大

国际门户枢纽定位、城市群发展等内容,既立足于省(市)已有的行政区经济,但又有超越行政区的重要特征,是立体化、网络化、开放性的区域发展动力系统设计。未来在西部,行政区经济依托省(市、州、县)的行政区力量,非行政区经济依托中心城市、城市群等载体内容,将形成互相促进、比翼齐飞的局面。对于西部各省(市、州、县)来说, 既要研究行政区经济,也要研究非行政区经济,从中获得最大化的综合效益,促进地方发展,增进当地市民福祉。这一类的问题很多,其中重庆、成都、西安三大国际化门户枢纽、成渝双城经济圈、关中平原城市群、区域中心城市发展方面,有一系列亟待研究的重大治理问题。

01、国际门户枢纽城市的发展与治理挑战

重庆、成都、西安在建设国际门户枢纽城市的路上,都已进行了探索。例如重庆多次在政府工作报告中提出国际门户枢纽城市建设的内容。成都市在2018年版的总规中提出要建设国际门户枢纽城市。西安市2019年11月提出一项为期三年的行动方案,目的是要加快建设具有国际影响力的国家中心城市和国际门户枢纽城市。

根据此次《指导意见》,重庆、成都、西安三个城市的定位同时上升到“国际门户枢纽城市”, 包含了对三个城市已有发展定位的认可,但战略意义已经远超单一城市层面,至少包括三点:

首先,从构建西部开放型城市体系的角度来说,鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市,提高昆明、南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特等省会(首府)城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力,构成了“3+5”的开放型城市框架。这个框架的特征是抓核心带沿边,突出开放引领。西部大开发从完整的城市体系来说,当然还要包括贵阳、西宁等内陆城市,但从开放型城市体系来说,“3+5”是重中之重。这就意味着,重庆、成都、西安这三个国际门户枢纽城市与其他的沿边城市,要为整个西部大开发尤其是开放作出贡献。建立具有全局性质的开放城市体系,是西部开发开放不断深入、资源要素流动不断加快,西部区域和城市发展进入新阶段的重要标志。

第二,从构建国内国际双循环大格局的角度来看,选取重庆、成都、西安建设国际门户枢纽城市,这是中国积极应对全球化挑战的战略举措。联合国报告预测,新冠疫情大流行将使2020年世界经济下滑3.2%,为20世纪30年代大萧条以来的最大幅度萎缩。比外部市场萎缩更严重的是,当前逆全球化思潮泛滥,美国等国家甚至还在推动一揽子的逆全球化行动。对外贸依存度超过30%的中国经济来说,如何应对?确立三大国际门户枢纽城市的时间点正处于中国外部市场萎缩的大背景之下,中国要进一步拥抱全球化,同时要拓展包括西部在内的强大的国内市场,为稳定经济社会发展作出新谋划、新布局。

第三,从形成更加均衡有力的国家开放新格局的角度来看,北京、上海、广州等国际门户枢纽城市由南往北布局,但都位于东部地区。西部地区的开放发展亟需形成强大的功能平台,以实现东西南北的均衡配置。将西北的西安、西南的重庆、成都打造成为国际门户枢纽城市,对于开放空间格局起到极大的优化与完善的作用。

重庆、成都、西安都已定位为国家中心城市。《指导意见》强调重庆、成都、西安要建设成为国际门户枢纽城市,对于这三个城市在治理上提出了更大的挑战。

一是深度国际化带来的挑战。重庆、成都、西安与法兰克福、新加坡、迪拜等城市,综合实力有较大差距。北京、上海、广州等在国际化程度上也领先重庆、成都、西安相当一段距离。重庆、成都、西安需要吸引并加大国际力量参与治理,短期主要面临进一步对外开放的资源与平台不足的问题,中长期来看主要是制度型开放方面的有效治理不够的问题。在此过程中, “敞口”风险会显著加大。

二是实现门户功能面临的治理挑战。门户定位要求既发展自己,同时要满足“腹地”空间的需求。以西部各省市为主,包括东部等其他地区在内,各方面都会对重庆、成都、西安作为“门户”的作用提出新的更高的要求,寄望重庆、成都、西安发挥经济、金融、文化、科技、交流等多方面的门户功能。现有的治理体系如果不能及时予以回应,则国际门户枢纽的地位就发挥得不充分,或者说是名不副实。西部地区要素市场化配置水平相对不高,行政主导的区域协同发展机制尚未形成,都会使“门户”功能的充分发挥受到影响,甚至导致某些预期的门户功能“不出门”“不出户”。

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